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对行政诉讼法新司法解释第162条--行政行为无效的理解与适用

对行政诉讼法新司法解释第162条的理解与适用

【摘要】

行政诉讼法新司法解释第162条对公民、法人或者其他组织请求确认行政行为无效的问题作了明确规定,但理论界和实务界对该条制定的理论依据及其理解与适用问题,尚存在不同的看法。作者通过一些实证案例的提炼与分析,就如何理解与适用行政诉讼法新司法解释第162条的问题进行了初步的解析。

行政诉讼法新司法解释第162条对请求确认行政行为无效问题作了相应规定。但由于2000年发布的、目前虽已废止的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》57条第2款规定:“有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:(一)被告不履行法定职责,但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;(二)被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”由此,便增加了问题的复杂性。本文拟从实证的角度,对相对人就2015年5月1日之前作出的行政行为提起无效之诉作一初浅的分析,以求教于大家。

一、行政诉讼法新司法解释第162条的涵义

行政诉讼法新司法解释第162条规定:“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。”该规定的涵义主要包含以下两点:其一,相对人对2015年5月1日之前作出的行政行为不能请求确认无效;其二,相对人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以请求确认无效。

行政诉讼法新司法解释第162条的法理依据在于,根据法不溯及既往原则,只有新行政诉讼法施行后即2015年5月1日之后作出的行政行为才适用确认行政行为无效的规定。法律不溯及既往,是指法律文件的规定仅适用于法律文件生效以后的事件和行为,对于法律文件生效以前的事件和行为不适用。因此,新行政诉讼法自2015年5月1日起生效,其规定不可适用于其生效前的事件和行为。遂针对2015年5月1日之前作出的行政行为提起确认无效诉讼的,人民法院应当不予立案。

另外,从区分实体法规则和程序法规则的角度分析,结论亦是如此。“实体从旧,程序从新”是指如果把法律分为实体法和程序法,则实体法遵循的是不溯及既往原则,而程序法遵循的是溯及既往原则。这是因为实体法创造、确定和规范权利和义务,而程序法不创造新的权利和义务,只是提供法律救济和实现权利的方法和途径。行政行为无效属于实体法规则,按照实体从旧原则,该无效规定不具有溯及力,只有修改后的行政诉讼法颁布施行后发生的行政行为,才适用无效的规定。确认无效判决属于程序法规则,尽管程序从新,新行政诉讼法颁布施行前发生的行政行为从理论上讲可以提起确认无效判决,但由于缺乏实体规则,为节约司法资源和行政成本,一般不允许提起确认无效之诉。

此条意以“法不溯及既往原则”对抗“行政行为无效自始无效”。以新行政诉讼法生效时间为分割点,将无效行政行为“一刀切”为两个阶段,对新行政诉讼法颁布以前的无效行政行为不能提起确认无效诉讼,因为确认行政行为无效的判决方式是2015 年 5 月 1 日起施行的行政诉讼法中作出的新规定,根据法不溯及既往的原则,只有该法实施后的行政行为才适用确认无效的规定。所以,针对2015年5月1日新行政诉讼法施行前的无效行政行为提起诉讼的,人民法院将不予立案。此前,各地法院在该问题的理解和适用上并未统一,本条对此予以明确。另外就是关于无效行政行为诉讼中的举证责任分配问题。“重大且明显”的举证责任由原告承担,被告仅承担“一般违法”情形下合法性的举证责任。

当然,需要强调的是,在司法实践中,有关情形比法律规定复杂得多。通常,在2018年2月8日行政诉讼法新司法解释生效前,各地法院允许对2015年5月1日之前作出的行政行为提起确认无效之诉,实践中也受理并审理了大量类似的案件。

二、据以研究的案例:以请求确认行政协议无效案为例

甲方(征地方,系县级人民政府)与乙方(被征地方)及第三方某办事处于2013年6月15日签订《征收土地协议书》,对乙方所有的位于南门街南的两块合计105亩水浇地以每亩人民币柒万元整的征地费(包括人员安置费、土地补偿费及社保费)标准进行征收。被协议征收地块主要用于天元大街东拓及城区建设,支付的征收土地补偿费总额为陆佰陆拾伍万元整(95亩x 70000.00元/亩),留给乙方10亩商业用地作为补充的征地补偿。协议签订后,补偿款 665万元已划入乙方帐户,乙方多数成员签字领取。2014年8月21日,某省政府下发某政土发(2014)519号《关于甲方实施城镇规划2014年第二批次建设用地的批复》,同意将乙方集体农用地5.5174公顷(耕地)征收为国有土地,并转为建设用地。原告刘和等80名乙方村民于2015年5月11日向法院提起诉讼,要求判令《征收土地协议书》无效,并返还原告承包的耕地。

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